Міністерська реформа

Міністерська реформа - (її початок у 1802-1803 рр..) Реформа державного управління Російської імперії, що проводилася на початку XIX століття при імператорі Олександрі I.


1. Передісторія

XIX сторіччя принесло до Росії реформи державного управління: щойно вступив на престол імператор Олександр I створив Державна рада (" Неодмінний рада "), йшла активна робота над новими законами, але потрібна і нова управлінська система, здатна оперативно вирішувати безліч наростаючих проблем державної політики. 8 вересня 1802 р. Олександр I підписав Маніфест "Про заснування міністерств". Ще тоді імператор-реформатор підкреслював, що "ми очікуємо від них вірності, діяльності та старанності до блага загального ..." [1].


2. 1.Істокі міністерської реформи

2.1. 1.1. Перші перетворюючі досліди

Перші перетворюючі досліди були пов'язані з початковим періодом правління імператора Олександра I, чий вступ на престол було захоплено сприйнято російським суспільством.

Новий уряд поспішило відразу заявити напрям, в якому воно має намір було діяти. У маніфесті 12 березня 1801 р. імператор приймав на себе зобов'язання управляти народом "за законами й по серцю своєї премудрої бабки". В указах, як і в приватних бесідах, імператор висловлював основне правило, яким він буде керуватися: на місце особистого свавілля діяльно оселяє строгу законність. Імператор не раз вказував на головний недолік, яким страждав російський державний порядок. Цей недолік він називав "свавіллям нашого правління". Для його усунення необхідно було розробити фундаментальні закони, яких майже ще не було в Росії. Саме в такому напрямі велися перетворювальні досліди перших років.

З перших днів нового царювання імператора оточили люди, яких він закликав допомагати йому в перетворювальних роботах. То були колишні члени великокнязівського гуртка: граф П. А. Строганов, граф В. П. Кочубей, князь А. Чарторийський та М. М. Новосильцев. Ці люди склали так званий " Негласний комітет ", який збирався протягом 1801 - 1803 рр.. в затишній кімнаті імператора і разом з ним виробляється план необхідних перетворень. Завданням цього комітету було допомагати імператору "в систематичній роботі над реформою безформного будівлі управління імперією". Покладено було попередньо вивчити справжнє становище імперії, потім перетворити окремі частини адміністрації і ці окремі реформи завершити "укладенням, встановленим на підставі істинного народного духу". "Негласний комітет", який функціонував до 9 листопада 1803 р., за два з половиною роки розглянув питання здійснення сенатської і міністерської реформи, діяльності " Неодмінного ради ", селянське питання, коронаційні проекти 1801 р. і ряд зовнішньополітичних заходів.

Почали з центрального управління. Збирався на власний розсуд імператриці Катерини Державний ради 30 березня ( 11 квітня) 1801 був замінений постійним установою, яка отримала назву " Неодмінного ради ", для розгляду та обговорення державних справ і постанов. Він складався з 12 вищих сановників без поділу на департаменти.

Через півтора року були перетворені петровські колегії, вже при Катерині втратили свій первісний характер. Тоді ж був виданий іменний указ про права та обов'язки Сенату.

Одночасно з реформами адміністративними порушені були і суспільні відносини. Тут також різко заявлено був напрямок, в якому передбачалося діяти. Напрямок це полягало в рівнянні всіх суспільних станів перед законом. Так, нові центральні відомства, міністерства з'явилися одноосібними установами, а керовані ними губернські установи зберегли колишній колегіальний лад.


2.2. 1.2. Підготовка та розробка міністерської реформи

Обговоренню міністерської реформи були присвячені 9 засідань негласного комітету (8 засідань з 10 лютого по 12 травня 1802 і одне засідання 16 березня 1803). Міністерська реформа мала як прихильників (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, А. Чарторийський, П. А. Строганов та ін), так і супротивників (Д. П. Трощинський, С. П. Румянцев, П. В. Завадовський та ін.)

Початок становленню міністерської системи управління в Росії було покладено 8 вересня 1802 р. Маніфестом "Про заснування міністерств". Цим документом колегії були перетворені у вісім міністерств - закордонних справ, військових сухопутних сил, морських сил, внутрішніх справ, фінансів, юстиції, комерції і народної освіти.

Крім восьми нових міністерств, Маніфест визначив положення двох інших установ державного управління, що існували раніше, - "відомства" Державного скарбника і Експедиції про державні доходи. Вони продовжували діяти "надалі до видання повного донині частини Статуту", на підставі Указу від 24 жовтня 1780 р. Відповідно до даного указу, Експедиція про державні доходи підпорядковувалася особі, виконуючому посаду Державного скарбника. Таким чином, підтверджувався статус Державного казначейства як ще одного, поряд з вісьмома міністерствами, центральної установи державного управління.

За Маніфесту 8 вересня 1802 р. минулі колегії та підпорядковані їм місця були перепідпорядковані міністерствам або увійшли до них у якості департаментів; головною відмінністю нових органів центрального управління було одноосібне управління: кожне відомство управлялося міністром замість колишнього колегіального присутності; міністри були відповідальні перед Сенатом. Кожен підлеглий орган представляв своєму міністру щотижневі меморії про поточні справи та подання в особливих випадках. Міністр відповідав на них пропозиціями. Підлеглі органи в разі незгоди з пропозиціями міністра представляли міністру міркування. Якщо останній наполягав на своїй пропозиції, то воно виконувалося, а думка підлеглих органів заносилося в журнал.

Таким чином, було здійснено суміщення двох систем державного управління - коллежской і міністерської, що було наслідком компромісного рішення, прийнятого Олександром I на засіданні "негласного комітету" 24 березня 1802 р. У відповідності з даним рішенням, колегії що скасовувалися, а продовжували діяти у підпорядкуванні міністрам і підлягали поступовому скасуванню в майбутньому, коли досвід покаже їх непотрібність. На допомогу міністрам (крім міністрів військових сухопутних сил, морських сил, комерції та Державного скарбника) призначалися заступники - товариші міністрів, які могли заміщати останніх у період їх відсутності. Міністри зобов'язувалися негайно зайнятися освітою своїх канцелярій і складанням їх штатів.

Остання пропозиція Маніфесту коротко згадує про комітет, "складеному єдино" з міністрів, який розглядає поточні справи. Таким чином створювався важливий орган державного управління - Комітет міністрів, що зробив значний вплив не тільки на міністерську систему, а й на всю систему державної влади Російської імперії.


2.3. 1.3. Перетворювальний план Сперанського

У перші роки царювання Олександра I М. М. Сперанський ще залишався в тіні, хоча готував деякі документи і проекти для членів " Негласного комітету ", в тому числі і за міністерською реформу. Вже через тиждень після вступу Олександра I на престол Сперанський був призначений статс-секретарем при Д. П. Трощинський, який, у свою чергу, виконував роботу державного секретаря при Олександрі I. Таким чином Сперанський опинився в колі осіб, які багато в чому визначали політику держави. Здібності помічника Трощинського привернули до себе увагу членів "негласного комітету". Влітку 1801 В. П. Кочубей взяв Сперанського у свою "команду". У цей час у "Негласний комітеті" йшла робота з розробки міністерської реформи.

Після здійснення реформи Кочубей, який очолив міністерство внутрішніх справ, перевів його в свою канцелярію. У червні 1802 Сперанський очолив у Міністерстві внутрішніх справ відділ, якому наказувалося готувати проекти державних перетворень.

У 1802-1804 роках Сперанський підготував кілька власних політичних записок: "Про корінних законах держави", "Про поступовості усовершенія суспільного", "Про силу громадської думки", "Ще щось про свободу і рабстві". У цих документах він вперше виклав свої погляди на стан державного апарату Росії і обгрунтував необхідність реформ в країні.

20 лютого 1803 при безпосередній участі Сперанського був опублікований знаменитий указ "про вільні (вільних) хліборобів". Згідно з цим указом поміщики отримали право відпускати кріпаків на "волю", наділяючи їх землею. Натхненний "записками" молодого діяча, цар через В. П. Кочубея доручає Сперанському написати капітальний трактат - план перетворення державної машини імперії, і він з жаром віддається новій роботі.

У 1803 р. за дорученням імператора Сперанський склав "Записку про пристрій судових та урядових установ у Росії", в якій проявив себе прихильником конституційної монархії, створюваної шляхом поступового реформування суспільства на основі ретельно розробленого плану. Практичного значення, проте, ця Записка тоді не мала. Лише в 1807, після невдалих воєн з Францією та підписання Тільзітського миру, в умовах внутрішньополітичної кризи, Олександр знову звернувся до планів реформ.

Сперанський був по суті старанним і старанним чиновником, незалежним у силу свого походження від того чи іншого угруповання сановної аристократії. Йому потрібно було розробити і втілити в життя план реформ на основі ідей і принципів, що підказали імператором.

Свою нову роль Сперанський отримав не відразу. Спершу імператор доручав йому деякі "приватні справи". Вже в 1807 р. Сперанського кілька разів запрошують на обід до двору, восени цього року він супроводжує Олександра в Вітебськ, на військовий огляд, а рік потому - в Ерфурт, на зустріч з Наполеоном. Це був вже знак високої довіри. У Ерфурті Сперанський, відмінно володів французькою мовою, зблизився з представниками французької адміністрації, придивився до них і багато чому від них навчився. Після повернення до Росії Сперанський призначений був товаришем міністра юстиції і разом з імператором почав працювати над загальним планом державних реформ.

Найбільш повно реформаторські погляди М. М. Сперанського були відображені в записці 1809 - "Вступ до укладенню державних законів". Реформатор надавав великого значення регулюючої ролі держави у розвитку вітчизняної промисловості і своїми політичними перетвореннями всіляко зміцнював самодержавство. Сперанський пише: "Якби права державної влади були необмежені, якщо б сили державні поєднані в державної влади і ніяких прав не залишали б вони підданим, тоді держава була б у рабстві і правління було б деспотичне".

План реформ, складений Сперанським, був ніби викладом думок, ідей і намірів самого государя. Як вірно зауважує сучасний дослідник цієї проблеми С. В. Мироненко, "самостійно, без санкції царя і його схвалення, Сперанський ніколи не зважився б на пропозицію заходів, надзвичайно радикальних в умовах тодішньої Росії".


3. 2. Завершальний етап міністерської реформи

3.1. 2.1 Пристрій центрального управління за планом Сперанського

28 березня 1806 р. міністр внутрішніх справ В. П. Кочубей подав Олександру I "Записку про заснування міністерств". У ній зазначалося "досконале змішання" в державному управлінні, яке "дійшло до самої вищого ступеня" після міністерської реформи 1802 р. Міністр пропонував наступні заходи до виправлення становища:

  • підбір на міністерські пости однодумців;
  • визначення ставлення міністерств до Сенату, Комітету міністрів, Неодмінно раді, губернському управлінню;
  • врегулювання відносин між міністерствами;
  • наділення міністрів правомочием вирішення справ по суті;
  • визначення відповідальності міністрів.

Зовнішньополітичні події 1805 - 1808 рр.. (Війна з Францією у складі третьої коаліції в 1805 р. і четвертої коаліції - у 1806 - 1807 рр.., російсько-французькі переговори в Тільзіте в червні 1807 і в Ерфурті у жовтні 1808) відвернули увагу Олександра I від справ внутрішнього управління. Але саме в даний час все більш активну участь у здійсненні міністерської реформи починає приймати М. М. Сперанський - справжній автор доповіді від 18 липня 1803 р. і записки від 28 березня 1806 р.


3.2. 2.2. Законодавча точка в реформі

З кінця 1808 р. М. М. Сперанський стає найближчим сподвижником Олександра I, з санкції останнього займаються "предметами вищого управління". До жовтня 1809 р. недоліки міністерської реформи були систематизовані М. М. Сперанським в його "Запровадження до укладенню державних законів" - обширному плані реформ всього внутрішньополітичного устрою країни, складеному за дорученням Олександра I.

У даному проекті Сперанський виділяє три основних недоліки міністерської реформи:

  • недолік відповідальності міністрів;
  • деяка неточність і невідповідність в поділі справ між міністерствами;
  • недолік точних правил або установи [2].

На усунення даних недоліків і було спрямоване нове перетворення міністерств 1810 - 1811 рр.. Міністерська реформа вступила в свій завершальний період. Його початок проголошувалося вже в Маніфесті "Про заснування Державної ради": "Різні частини, Міністерствам ввірені, вимагають різних доповнень. При первісному установі предполагаемо було, поступово і порівнюючи з самим їх дією, приводити ці встановлення до досконалості. Досвід показав необхідність довершити їх удобнейшим справ поділом. Ми запропонуємо Раді початку остаточного їх влаштування та головні підстави Загальних Міністерської Наказу, в якому з точністю визначаються відносини Міністрів до інших державне встановлення і будуть означена межі дії і ступінь їх відповідальності ".

Юридичною основою завершального періоду міністерської реформи стали три законодавчі акти:

  • Маніфест "Про поділ державних справ на особливі управління, з позначенням предметів, кожному управлінню належать" від 25 липня 1810 р.,
  • "Височайше затверджене поділ державних справ по міністерствах" від 17 серпня 1810 р. і
  • "Загальне установа міністерств" від 25 червня 1811 р.

Дані акти попередньо обговорювалися в спеціально створеному для розгляду пропозицій про перетворення міністерств, Сенату і про новий порядок рекрутських наборів Комітеті голів департаментів Державної ради, який діяв з 27 травня 1810 р. по 28 листопада 1811 р. Далі проекти затверджувалися на загальних зборах Державної ради і подавалися на затвердження імператора. Проекти всіх трьох актів були розроблені М. М. Сперанським [3].

Маніфест від 25 липня 1810 поділяв всі державні справи "в порядку виконавчому" на п'ять головних частин:

  • зовнішні зносини, які перебували у віданні міністерства закордонних справ;
  • пристрій зовнішньої безпеки, яке доручалося військовому і морському міністерствам;
  • державна економія, якої відали міністерства внутрішніх справ, освіти, фінансів, Державний скарбник, ревізія державних рахунків, Головне управління шляхів сполучення;
  • пристрій судна цивільного і кримінального, яке доручалося міністерству юстиції;
  • пристрій внутрішньої безпеки, яке увійшло до компетенції міністерства поліції.

Маніфестом проголошувалося створення нових центральних органів державного управління - міністерства поліції та Головного управління духовних справ різних сповідань [2].

Значно змінювалася компетенція міністерства внутрішніх справ: його головним предметом ставало "піклування про поширення і заохочення землеробства і промисловості". До міністерству поліції переходили всі справи, пов'язані з поліції "запобіжної" і "виконавчої". Засновувалось звання Державного контролера - керівника ревізії державних рахунків.

Подробиці і спірні питання, що виникли при безпосередньому розподілі справ, обговорювалися в Комітеті міністрів на засіданні 4 серпня 1810 р. Були заслухані доповіді міністрів закордонних справ, фінансів, народної освіти, юстиції, а також товариша міністра внутрішніх справ. Результатом цього обговорення стало "Височайше затверджене поділ державних справ по міністерствах" від 17 серпня 1810 р. Даний акт конкретизував складу міністерств внутрішніх справ, поліції, народної освіти, фінансів, Головного управління духовних справ іноземних сповідань, а також зафіксував факт ліквідації міністерства комерції.

Продовженням конкретизації у сфері державного управління став Маніфест 28 січня 1811 р. "Про влаштування Головного управління ревізії державних рахунків".

"Загальне установа міністерств" від 25 червня 1811 стало головним законодавчим актом міністерської реформи. Структурно воно складалося з двох частин:

  • "Освіта міністерств";
  • "Загальний наказ міністерствам".

Маніфест визначав загальний поділ державних справ і предмети кожного міністерства та головного управління, багато в чому текстуально повторюючи положення Маніфесту 25 липня 1810 р. Їмвстановлювалося єдине загальне організаційне пристрій центральних органів управління. Міністерство возглавлялось міністром і його товаришем (заступником). При міністрі складалися канцелярія і рада міністра. Апарат міністерства складався з кількох департаментів, що ділилися на відділення, які, у свою чергу, ділилися на столи. Встановлювався жорсткий принцип єдиноначальності. Міністр підпорядковувався імператору, призначити і зміщуючись за його вибором. Безпосередньо міністру підпорядковувалися директори департаментів та канцелярії. Директорам департаментів підпорядковувалися начальники відділень. Начальникам відділень підпорядковувалися столоначальники.

Таким чином, в 1810 - 1812 рр.. були закладені правові основи і створена галузева система управління в країні. Подальший розвиток міністерств будувалося вже з урахуванням управлінських потреб держави. Зміни у складі міністерств в першій половині XIX сторіччя були пов'язані з пошуком шляхів найбільш раціональної системи центрального управління імперією.

Всі здійснені частини перетворюючого плану Сперанського відносяться до центрального управління, і саме їх здійснення повідомило останньому більш стрункий вигляд. Це був другий, більш рішучий напад до пристрою нового державного порядку, якому передували дві приватні заходи, що мали внутрішній зв'язок з готувалися реформами, оскільки вони задавали дух і напрям цієї реформи, вказуючи, які люди потрібні для нових урядових установ. 3 квітня 1809 р. виданий був "Указ про придворних званнях". Цей документ змінив положення дворян, що носили звання камергера і камер-юнкери, які не єдналися з певними і постійними посадовими обов'язками, однак давали важливі переваги. Указом наказувалося всім, що носив ці звання, але не перебували в якій-небудь службі, у двомісячний термін вступити на таку службу, заявивши, по якому відомству вони бажають служити. Самі ж ці звання надалі ставали простим відзнакою, не з'єднаним ні з якими службовими правами.

Указ 6 серпня того ж року встановив порядок виробництва в цивільні чини колезького асесора (8-й клас) і статського радника (5-й клас). Ці чини, якими в значній мірі обумовлювалося призначення на посади, купувалися не тільки заслугою, а й простий вислугою, тобто встановленим терміном служби. Новий указ заборонив проводити в ці чини службовців, які не мали свідоцтва про закінчення курсу в одному з російських університетів або не витримали в університеті іспиту за встановленою програмою, яка і була прикладена до указу. За цією програмою від бажав отримати чин колезького асесора або статського радника вимагалося знання російської мови та однієї з іноземних, знання прав природного, римського і цивільного, державної економії і кримінальних законів, грунтовне знайомство з вітчизняною історією та елементарні відомості в історії загальної, в статистиці Російського держави, в географії, навіть в математиці і фізиці.

1 січня 1810 р. відкритий був перетворений Державна рада. Значення його в системі управління було виражено в Маніфесті 1 січня визначенням, що в ньому "всі частини управління в їх головному відношенні до законодавства погодяться і через нього сягають верховної влади". Це означає, що Державна рада був покликаний обговорювати всі сторони державного устрою, вирішувати, наскільки вони потребують нових законах, і представляти свої міркування на розсуд верховної влади.


Примітки

  1. Предтеченський А. В. Нариси суспільно-політичної історії Росії в першій чверті XIX століття. - М.-Л., 1957
  2. 1 2 Ключевський В. О. Вибрані лекції "Курсу російської історії". - Ростов-на-Дону, 2002
  3. Приходько М. А. Підготовка та розробка міністерської реформи в Росії (лютий - вересень 1802 р.). - М., 2002