Реформа прокуратури: навіщо сильний Генпрокурор, який обмежить власні повноваження

Дискусія про майбутнього Генерального прокурора зводиться переважно до процедури: відкритий конкурс, участь незалежних чи міжнародних експертів, нові гарантії незалежності. Ці пропозиції важливі, але сам спосіб призначення не вирішує глибшого питання — що саме наступний керівник прокуратури має змінити в системі кримінальної юстиції.

Автор цих міркувань займається інституційним устроєм прокуратури ще з 2000-х років, присвятив цій темі наукову роботу, а згодом мав змогу побачити систему зсередини й брати участь у її трансформації. Цей досвід підказує два висновки. Перший: особистість Генерального прокурора справді має величезне значення — від керівника залежать напрям руху, кадрова політика, управлінська культура, готовність захищати незалежність підлеглих і здатність протистояти політичному чи неформальному впливу. Другий: здорова система не повинна настільки залежати від однієї особи, щоб це позначалося на процесуальних рішеннях. Поєднання цих принципів і має визначити філософію змін.

Прокуратура десятиліттями будувалася як вертикаль. У сильній вертикалі є очевидні переваги — швидкість рішень, єдність практики, концентрація відповідальності. Але коли рішення залежать від вершини цієї вертикалі, перевага обертається системним ризиком: разом із керівником може змінюватися значно більше, ніж прізвище на дверях кабінету. Тому наступний Генеральний прокурор потребує чіткого реформаторського мандата. Парадокс у тому, що сильний керівник сьогодні потрібен саме для того, щоб зробити цю посаду менш всесильною завтра.

Окреме питання — чи справді призначення Генерального прокурора варто максимально віддалити від Президента і парламенту. Генеральний прокурор не є технічним адміністратором: від нього значною мірою залежить узгодженість роботи всієї системи кримінальної юстиції. У період масштабних змін він повинен мати достатню політичну вагу, щоб проводити складні й часто непопулярні рішення, адже реформа потребує законодавчих змін, бюджету, перебудови управління, цифровізації, нової кадрової політики та координації з іншими органами. Жоден Генеральний прокурор не зробить цього сам — мандат на зміни фактично мають дати Президент і парламент.

Продуктивнішим на нинішньому етапі видається варіант, за якого відповідальність частково розділяють із міжнародними партнерами, які роками підтримують реформу сектору правосуддя в Україні. Ідеться не про передачу права призначення зовнішнім суб'єктам: конституційне рішення залишається за українськими інституціями. Але до призначення можна провести консультації між Президентом і ключовими партнерами, де обидві сторони пропонують своє коло кандидатів, а оцінювання відбувається за однаковими критеріями — професійність, доброчесність, незалежність від політичного та неформального впливу, управлінська спроможність, здатність проводити зміни й налагоджувати взаємодію з іншими органами кримінальної юстиції. Партнери можуть надати інформацію про ризики, висловити аргументовані застереження чи запропонувати кандидатури, яких українська сторона не розглядає. Остаточне рішення залишається за Президентом, а кандидатура потребує підтримки Верховної Ради.

Така участь має й додатковий ефект — розподіл відповідальності за наступний етап реформи. Якщо партнери долучаються до оцінки майбутнього керівника до призначення, логічно очікувати від них і підтримки погодженої програми реформ після нього. Виникає тристороння конструкція: Президент і парламент дають політичний та законодавчий мандат, Генеральний прокурор відповідає за реалізацію змін і погоджується обмежити власну владу, а міжнародні партнери допомагають незалежною оцінкою, експертизою, фінансуванням, цифровими рішеннями та моніторингом. При цьому жодна зі сторін не отримує права впливати на перебіг конкретного кримінального провадження.

Від конкурсної процедури відмовлятися не варто — це зобов'язання в межах євроінтеграційного шляху. Але до неї можна повернутися в дискусії про постійну модель, а не як до процедури під нинішнє кадрове рішення. Якщо запускати конкурс зараз, коли потенційне коло кандидатів уже більш-менш зрозуміле, будь-які правила неминуче викликатимуть питання, чи не написані вони під конкретних людей. Якісний конкурс потребує часу: визначення складу комісії, критеріїв, порядку перевірки доброчесності, доступу до інформації, процедури ухвалення рішень. В умовах війни та потреби швидко розпочати зміни це може затягнути призначення на місяці, а сама процедура легко перетворюється на політичний театр — обговорення особистостей замість програм. Медійні дискредитаційні кампанії здатні ще до призначення підірвати авторитет нового керівника.

Реформа не може обмежуватися зміною процедури призначення — потрібен конкретний план інституційних змін зі строками й результатами. Перший етап — негайний комплексний аудит прокуратури для оцінки кадрового та інституційного стану, виявлення найпроблемніших практик. Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка та відповідні кадрові рішення. Паралельно слід посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів: системна перевірка доброчесності й службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу. За ознак кримінального правопорушення матеріали передаються компетентному органу. Але для цього Генеральна інспекція сама має бути захищена від ручного управління — їй потрібні функціональна незалежність, захищений штат, належне фінансування, керівник із гарантованим строком повноважень і прозора процедура добору. Свого часу розглядалася ідея підпорядкування інспекції Раді прокурорів; до цієї логіки варто повернутися, можливо, в іншій юридичній конструкції. Головне — щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність підлеглих якої вона фактично контролює.

Другий блок — реальна автономія прокурорського самоврядування. Про незалежність Генерального прокурора від політичної влади говорять багато, а про інституційну незалежність прокурорської спільноти від самого Генерального прокурора — значно менше. Але одна без одної не працює: якщо керівник незалежний від політиків, але контролює кадрові призначення, кар'єру, дисципліну, структуру органів і має широкі можливості впливати на конкретного прокурора, проблема концентрації влади просто переміщується на інший рівень. Тому Рада прокурорів не повинна залишатися другорядним елементом системи: їй потрібні власний спроможний секретаріат, організаційна та бюджетна автономія і реальні повноваження. Саме незалежні органи прокурорського врядування мають відігравати ключову роль у професійному доборі, оцінюванні, дисциплінарній відповідальності, захисті незалежності прокурорів і формуванні кадрової політики. Генеральний прокурор при цьому залишається керівником системи: визначає стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру, відповідає за результат і має достатню політичну та інституційну вагу для змін. Але він не повинен одноосібно контролювати професійну долю кожного прокурора. Це принципово інша модель відповідальності.

Третій блок — процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора чи групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими й мотивованими. Натомість прокурор має отримати реальний механізм оскарження незаконної вказівки або процесуального рішення. Варто відмовитися і від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування: доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та потребою в конкретному провадженні.

І ще один момент, який не можна оминути: навіть ідеально перебудована прокуратура не працюватиме ефективно, якщо інші елементи кримінальної юстиції функціонуватимуть кожен за власною логікою. Прокуратура щодня взаємодіє з органами досудового розслідування, судами, антикорупційними та іншими правоохоронними органами. За останні роки архітектура цієї системи суттєво змінилася — з'явилися нові інституції, компетенції, гарантії незалежності, але вони не завжди складалися в єдиний механізм. Тому потрібні зрозуміле розмежування компетенцій, механізми взаємодії й відповідальності та процедури вирішення інституційних конфліктів. Особливо це стосується взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, НАБУ і САП. Система має гарантувати незалежність та об'єктивність кримінального переслідування незалежно від того, кого стосується конкретне провадження, а політичні чи корпоративні конфлікти між інституціями не повинні переноситися в кримінальний процес.

Зрештою Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових. І наступний Генеральний прокурор має бути достатньо сильним, щоб змінити прокуратуру, і достатньо відповідальним, щоб обмежити власну владу.