Що насправді має змінити наступний Генеральний прокурор: план реформи

Після чергового гучного скандалу система прокуратури переживає кризу довіри — і водночас кризу розуміння того, якою має бути сучасна прокуратура та яке місце вона посідає в системі кримінальної юстиції. Пропозицій зараз багато: відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, участь незалежних або міжнародних експертів, нові гарантії незалежності. Усе це важливо, але ні процедура призначення, ні заміна одного прізвища на інше самі по собі проблем не вирішать.

Ключове питання звучить інакше: що саме наступний Генеральний прокурор має змінити в системі кримінальної юстиції? Автор цих міркувань займається інституційним устроєм прокуратури ще з 2000-х років — цій темі була присвячена його наукова робота, а згодом він побачив систему зсередини й брав участь у її трансформації.

Цей досвід дав два висновки. Перший: особистість керівника справді важить багато — від неї залежать напрям руху, кадрова політика, управлінська культура, готовність захищати незалежність прокурорів і спроможність протистояти політичному чи неформальному впливу. Другий: здорова система не повинна настільки залежати від однієї особи, щоб це позначалося на процесуальних рішеннях. Поєднання цих принципів і має визначати філософію змін.

Прокуратура десятиліттями будувалася як вертикаль. У неї є переваги — швидкість рішень, єдність практики, концентрація відповідальності. Але коли все залежить від вершини вертикалі, перевага обертається системним ризиком: разом із керівником може змінюватися значно більше, ніж прізвище на дверях кабінету. Тож наступний Генеральний прокурор потребує чіткого реформаторського мандата. Парадокс у тому, що сильний керівник сьогодні потрібен саме для того, щоб зробити цю посаду менш всесильною завтра, — і водночас вивести систему з кризи довіри та налагодити взаємодію між інституціями кримінальної юстиції, між якими накопичилися конфлікти.

Окреме питання — чи справді призначення Генерального прокурора варто максимально віддалити від Президента й парламенту. На думку автора, ні: Генеральний прокурор не є технічним адміністратором, і саме в період масштабних змін йому потрібна достатня політична вага, щоб проводити складні й часто непопулярні зміни. Реформа вимагатиме законодавчих змін, бюджету, перебудови управління, цифровізації, нової кадрової політики та координації з іншими органами. Мандат на зміни фактично мають дати Президент і парламент.

Один варіант — Президент сам обирає кандидата, вносить його до Верховної Ради, отримує підтримку парламенту й політично відповідає за цей вибір. Другий — частково розділити відповідальність із міжнародними партнерами, які роками підтримують реформу сектору правосуддя в Україні. На нинішньому етапі другий варіант видається продуктивнішим.

Ідеться не про передачу права призначення зовнішнім суб'єктам: конституційне рішення залишається за українськими інституціями. Але до призначення можливі консультації між Президентом і ключовими міжнародними партнерами: кожна сторона пропонує своє коло кандидатів, а оцінювання відбувається за єдиними критеріями — професійність, доброчесність, незалежність від політичного та неформального впливу, управлінська спроможність, здатність проводити зміни й забезпечувати взаємодію з іншими органами кримінальної юстиції. Партнери можуть надати інформацію про ризики, висловити аргументовані застереження, запропонувати кандидатури, яких українська сторона не розглядає. Остаточне рішення — за Президентом, а кандидатура потребує підтримки Верховної Ради.

Така участь має й інший ефект — розподіл відповідальності за наступний етап реформи. Якщо партнери долучаються до оцінки майбутнього керівника, логічно очікувати від них і підтримки погодженої програми реформ після призначення. Виникає тристороння конструкція: Президент і парламент дають політичний та законодавчий мандат, Генеральний прокурор відповідає за реалізацію змін і погоджується обмежити власну владу, міжнародні партнери допомагають незалежною оцінкою, експертизою, фінансуванням, цифровими рішеннями та моніторингом. При цьому жодна зі сторін не отримує права впливати на перебіг конкретного провадження.

Від конкурсної процедури відмовлятися не варто — тим більше що це зобов'язання в межах євроінтеграційного шляху. Але повертатися до неї логічніше в дискусії про постійну модель, а не як до процедури під нинішнє кадрове рішення. Якщо запускати конкурс зараз, коли потенційне коло кандидатів уже більш-менш зрозуміле, неминуче виникатимуть питання, чи не написані правила під конкретних людей. Якісний конкурс потребує часу: визначення складу комісії, критеріїв, порядку перевірки доброчесності, доступу до інформації, процедури ухвалення рішень. В умовах війни і потреби швидко почати зміни це може затягнути призначення на місяці. До того ж конкурс легко перетворюється на політичний театр — обговорення особистостей замість програм, а масові медійні кампанії з дискредитації здатні підірвати авторитет нового керівника ще до призначення.

Реформа не може обмежуватися зміною процедури призначення — потрібен конкретний план інституційних змін зі строками й результатами. Перший етап — негайний комплексний аудит прокуратури для оцінки кадрового та інституційного стану, виявлення найпроблемніших практик і рішень. Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка і відповідні кадрові рішення. Паралельно слід посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів: системна перевірка доброчесності й службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу. Якщо виявлено ознаки кримінального правопорушення, матеріали передаються компетентному органу. Але для цього сама Генеральна інспекція має бути захищена від ручного управління: функціональна незалежність, захищений штат, належне фінансування, керівник із гарантованим строком повноважень і прозора процедура добору. Свого часу розглядалася ідея підпорядкування інспекції Раді прокурорів — до цієї логіки варто повернутися, можливо, в іншій юридичній конструкції. Головне, щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність підлеглих якої вона фактично має контролювати.

Другий блок — реальна автономія прокурорського самоврядування. Про незалежність Генерального прокурора від політичної влади говорять багато, значно менше — про інституційну незалежність прокурорської спільноти від самого Генерального прокурора. Але одна без одної не працює: якщо керівник незалежний від політиків, але контролює кадрові призначення, кар'єру, дисципліну, структуру органів і має широкі можливості впливати на конкретного прокурора, проблема концентрації влади просто переміщується з одного рівня на інший. Тому Рада прокурорів не повинна залишатися другорядним елементом системи: їй потрібні власний спроможний секретаріат, організаційна та бюджетна автономія і, головне, реальні повноваження. Саме незалежні органи прокурорського врядування мають відігравати ключову роль у професійному доборі, оцінюванні, дисциплінарній відповідальності, захисті незалежності прокурорів і формуванні кадрової політики. Генеральний прокурор залишається керівником системи: визначає стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру, відповідає за результат і має достатню політичну та інституційну вагу для реалізації змін. Але він не повинен одноосібно контролювати професійну долю кожного прокурора. Це принципово інша модель відповідальності.

Третій блок — процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора або групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими й мотивованими. Прокурор має отримати реальний механізм оскарження незаконної вказівки чи процесуального рішення. Варто відмовитися і від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування: доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та потребою в конкретному провадженні.

І ще один аспект, який не можна оминути: навіть ідеально перебудована прокуратура не працюватиме ефективно, якщо інші елементи кримінальної юстиції функціонуватимуть кожен за власною логікою. Прокуратура щодня взаємодіє з органами досудового розслідування, судами, антикорупційними та іншими правоохоронними органами. За останні роки архітектура цієї системи суттєво змінилася — з'явилися нові інституції, компетенції, гарантії незалежності, але вони не завжди складалися в єдиний механізм. Тому потрібні зрозуміле розмежування компетенцій, механізми взаємодії та відповідальності, процедури вирішення інституційних конфліктів — особливо у взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, НАБУ і САП. Система має гарантувати незалежність та об'єктивність кримінального переслідування незалежно від того, кого стосується конкретне провадження, а політичні чи корпоративні конфлікти між інституціями не повинні переноситися в кримінальний процес.

Зрештою, Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових. А наступний Генеральний прокурор має бути достатньо сильним, щоб змінити прокуратуру, і достатньо відповідальним, щоб обмежити власну владу.