Реформа прокуратури: навіщо сильний генпрокурор має обмежити власну владу

Після чергового скандалу прокуратура знову стала центром суспільної уваги, і дискусія про те, кого призначати на чолі відомства, затьмарює важливіше питання — що саме цей керівник має змінити в системі кримінальної юстиції. На думку автора, який вивчає інституційний устрій прокуратури з 2000-х років і згодом працював на керівних посадах, сам конкурсний відбір чи зміна одного прізвища на інше не вирішать проблем, що накопичувалися десятиліттями.

Автор виходить із двох принципів. З одного боку, особистість генерального прокурора справді визначає напрям руху відомства, кадрову політику, управлінську культуру, готовність захищати незалежність підлеглих і спроможність протистояти політичному чи неформальному впливу. З іншого — здорова система не повинна настільки залежати від керівника, щоб це позначалося на процесуальних рішеннях. Поєднання цих двох засад і має визначати філософію змін.

Прокуратура десятиліттями будувалася як вертикаль. У сильній вертикалі є очевидні плюси: швидкі рішення, єдність практики, концентрована відповідальність. Але коли все залежить від вершини цієї вертикалі, перевага обертається системним ризиком: разом із керівником може змінюватися значно більше, ніж прізвище на дверях кабінету. Тому наступний генеральний прокурор, на переконання автора, потребує чіткого реформаторського мандата. Парадокс у тому, що сильний керівник сьогодні потрібен саме для того, щоб зробити цю посаду менш всесильною завтра. На нього ж ляже виведення системи з кризи довіри та налагодження взаємодії між інституціями кримінальної юстиції, між якими накопичилися конфлікти.

Окремо автор ставить під сумнів ідею максимально віддалити призначення генерального прокурора від президента й парламенту. Генеральний прокурор — не технічний адміністратор, а посадова особа, від якої значною мірою залежить узгодженість роботи всієї системи кримінальної юстиції. У період масштабних змін він повинен мати достатню політичну вагу, щоб проводити складні й часто непопулярні перетворення. Реформа потребуватиме законодавчих змін, бюджету, перебудови управління, цифровізації, нової кадрової політики і координації з іншими органами — самотужки цього не зробить ніхто, тож мандат на зміни фактично мають дати президент і парламент.

Є два чесних варіанти, пише автор. Перший: президент самостійно обирає кандидата, вносить його до Верховної Ради, отримує підтримку парламенту й політично відповідає за цей вибір. Другий: відповідальність частково розділяють із міжнародними партнерами, які роками підтримують реформу сектору правосуддя в Україні. На нинішньому етапі другий варіант видається авторові продуктивнішим.

Міжнародна участь, наголошує він, не означає передачі права призначення зовнішнім суб'єктам: конституційне рішення залишається за українськими інституціями, а кандидатура потребує підтримки Верховної Ради. Ідеться про консультації до призначення, коли і президентська сторона, і партнери пропонують своє коло кандидатів, а оцінювання відбувається за єдиними критеріями — професійність, доброчесність, незалежність від політичного та неформального впливу, управлінська спроможність, здатність проводити зміни й налагоджувати взаємодію з іншими органами. Партнери можуть надати інформацію про ризики, висловити аргументовані застереження, запропонувати кандидатури, яких українська сторона не розглядає. Остаточне рішення — за президентом.

У такої моделі є й додатковий ефект: вона розподіляє відповідальність за наступний етап реформи. Якщо партнери, вкладаючи в сектор правосуддя політичний капітал, експертизу та фінансові ресурси, беруть участь в оцінці майбутнього керівника, логічно очікувати від них і підтримки погодженої програми реформ після призначення. Так виникає тристороння конструкція: президент і парламент дають політичний та законодавчий мандат; генеральний прокурор відповідає за реалізацію змін і погоджується обмежити власну владу; міжнародні партнери допомагають незалежною оцінкою, експертизою, фінансуванням, цифровими рішеннями та моніторингом. При цьому жодна зі сторін не отримує права впливати на перебіг конкретного кримінального провадження.

Від конкурсної процедури автор не пропонує відмовлятися назавжди — тим більше що це зобов'язання в рамках євроінтеграційного шляху. Але повернутися до цього питання варто в дискусії про постійну модель, а не як процедуру під нинішнє кадрове рішення. Якщо створювати конкурс зараз, коли потенційне коло кандидатів більш-менш зрозуміле, будь-яка процедура викликатиме питання, чи не написані правила під конкретних людей. До того ж якісний конкурс потребує часу: визначення складу комісії, критеріїв, порядку перевірки доброчесності, доступу до інформації, процедури ухвалення рішень. В умовах війни і потреби швидко розпочати зміни це може затягнути призначення на місяці. Крім того, досвід показує, що конкурс легко перетворюється на політичний театр — обговорення особистостей, а не їхніх програм, — а масові медійні дискредитаційні кампанії здатні ще до призначення підірвати авторитет нового генерального прокурора.

Найближчим часом, на думку автора, потрібен конкретний план інституційних змін зі строками й результатами. Перший етап — негайний комплексний аудит прокуратури для оцінки кадрового та інституційного стану, виявлення найпроблемніших практик і рішень. Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка і відповідні кадрові рішення. Паралельно слід посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів: системна перевірка доброчесності й службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу, а в разі ознак кримінального правопорушення — передача матеріалів компетентному органу. Для цього сама інспекція повинна бути захищена від ручного управління: функціональна незалежність, захищений штат, належне фінансування, керівник із гарантованим строком повноважень і прозора процедура добору. Свого часу розглядалася ідея підпорядкування Генеральної інспекції Раді прокурорів — до цієї логіки варто повернутися, можливо, в іншій юридичній конструкції. Головне, щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність підлеглих якої вона фактично має контролювати.

Другий блок — реальна автономія прокурорського самоврядування. Про незалежність генерального прокурора від політичної влади говорять багато, а про інституційну незалежність прокурорської спільноти від самого генерального прокурора — значно менше. Але одна без одної не працює: якщо керівник незалежний від політиків, але контролює кадрові призначення, кар'єру, дисципліну, структуру органів і має широкі можливості впливати на конкретного прокурора, проблема концентрації влади просто переміщується на інший рівень. Тому Рада прокурорів не повинна залишатися другорядним елементом системи — їй потрібні власний спроможний секретаріат, організаційна та бюджетна автономія і, головне, реальні повноваження. Саме незалежні органи прокурорського врядування мають відігравати ключову роль у професійному доборі, оцінюванні, дисциплінарній відповідальності, захисті незалежності прокурорів і формуванні кадрової політики. Генеральний прокурор при цьому залишається керівником системи: визначає стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру, відповідає за результат і має достатню політичну та інституційну вагу для реалізації змін — але не контролює одноосібно професійну долю кожного прокурора. Це принципово інша модель відповідальності.

Третій блок — процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора або групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими й мотивованими, а прокурор має отримати реальний механізм оскарження незаконної вказівки чи процесуального рішення. Варто відмовитися і від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування: доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та потребою в конкретному провадженні.

Нарешті, прокуратуру неможливо змінити окремо від кримінальної юстиції. Навіть ідеально перебудована прокуратура не працюватиме ефективно, якщо інші елементи системи функціонуватимуть кожен за власною логікою. За останні роки архітектура цієї системи суттєво змінилася: з'явилися нові інституції, компетенції, гарантії незалежності, але вони не завжди складалися в єдиний механізм. Тому потрібні зрозуміле розмежування компетенцій, механізми взаємодії та відповідальності й процедури вирішення інституційних конфліктів — особливо у взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, НАБУ і САП. Система має гарантувати незалежність та об'єктивність кримінального переслідування незалежно від того, кого стосується конкретне провадження, а політичні чи корпоративні конфлікти між інституціями не повинні переноситися у кримінальний процес. Зрештою Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових. І наступний генеральний прокурор має бути достатньо сильним, щоб змінити прокуратуру, і достатньо відповідальним, щоб обмежити власну владу.