Не прізвище, а система: що має змінити наступний Генеральний прокурор

Прокуратура знову опинилася в епіцентрі суспільної уваги після гучного скандалу. Система переживає кризу довіри — і водночас кризу розуміння того, якою має бути сучасна прокуратура та яке місце їй належить у кримінальній юстиції.

Звідси — безліч пропозицій: відкритий конкурс на посаду Генерального прокурора, участь незалежних або міжнародних експертів, нові гарантії незалежності. Усе це важливо, але сама процедура призначення не вирішить проблем, накопичених роками. Як і заміна одного прізвища на інше.

Ключове питання звучить інакше: що саме наступний Генеральний прокурор має змінити в системі кримінальної юстиції? Автор цих міркувань займається інституційним устроєм прокуратури ще з 2000-х років, задовго до роботи на керівних посадах, присвятив цій темі наукову працю, а згодом побачив систему зсередини й брав участь у її трансформації.

Цей досвід дав два висновки. Особистість Генерального прокурора справді має величезне значення: від керівника залежать напрям руху, кадрова політика, управлінська культура, готовність захищати незалежність прокурорів і здатність протистояти політичному чи неформальному впливу. Але здорова система не може настільки залежати від однієї людини, щоб це позначалося на процесуальних рішеннях. Поєднання цих двох принципів і має визначати філософію змін.

Прокуратура десятиліттями будувалася як вертикаль. Сильна вертикаль має очевидні переваги — швидкі рішення, єдність практики, концентрація відповідальності. Проте коли рішення залежать від вершини цієї вертикалі, перевага перетворюється на системний ризик, і разом зі зміною керівника може змінюватися значно більше, ніж прізвище на дверях кабінету. Тому наступний Генеральний прокурор повинен отримати чіткий реформаторський мандат. Парадокс у тому, що сильний керівник сьогодні потрібен саме для того, щоб зробити цю посаду менш всесильною завтра.

Окреме питання — чи варто максимально віддалити призначення Генерального прокурора від Президента і парламенту. На думку автора, зараз, коли рішення мають ухвалюватися швидко, це неочевидно. Генеральний прокурор — не технічний адміністратор, а посадова особа, від якої значною мірою залежить узгодженість усієї системи кримінальної юстиції. Для масштабних змін потрібні законодавчі рішення, бюджет, перебудова управління, цифровізація, нова кадрова політика і координація з іншими органами. Сам цього не зробить ніхто, тож мандат на зміни фактично мають дати Президент і парламент.

Президент може самостійно обрати кандидата, внести його до Верховної Ради, отримати підтримку парламенту й політично відповідати за цей вибір. Альтернатива — частково розділити відповідальність із міжнародними партнерами, які роками підтримують реформу сектору правосуддя в Україні. На нинішньому етапі другий варіант видається продуктивнішим.

Ідеться не про передачу права призначення зовнішнім суб'єктам: конституційне рішення залишається за українськими інституціями. Але до призначення можна провести консультації між Президентом і ключовими міжнародними партнерами, де кожна сторона пропонує своє коло кандидатів, а оцінювання відбувається за однаковими критеріями — професійність, доброчесність, незалежність від політичного та неформального впливу, управлінська спроможність, здатність проводити зміни й налагоджувати взаємодію з іншими органами кримінальної юстиції. Партнери можуть надати інформацію про ризики, висловити аргументовані застереження, запропонувати кандидатури, яких українська сторона не розглядає, — але остаточне рішення залишається за Президентом, а кандидатура потребує підтримки Верховної Ради.

Така участь має й інший ефект: вона розподіляє відповідальність за наступний етап реформи. Якщо партнери долучаються до оцінки майбутнього керівника, логічно очікувати від них і підтримки погодженої програми реформ після призначення. Виникає тристороння конструкція: Президент і парламент дають політичний та законодавчий мандат, Генеральний прокурор відповідає за реалізацію змін і погоджується обмежити власну владу, міжнародні партнери допомагають незалежною оцінкою, експертизою, фінансуванням, цифровими рішеннями та моніторингом. І жодна зі сторін не отримує права впливати на перебіг конкретного кримінального провадження.

Від конкурсної процедури відмовлятися не варто — тим більше що це зобов'язання в рамках євроінтеграційного шляху. Але повертатися до неї логічніше в дискусії про постійну модель, а не як до процедури під нинішнє кадрове рішення. Якщо запускати конкурс зараз, коли коло кандидатів уже більш-менш зрозуміле, неминуче виникатимуть питання, чи не написані правила під конкретних людей. Якісний конкурс потребує часу: визначення складу комісії, критеріїв, порядку перевірки доброчесності, доступу до інформації, процедури ухвалення рішень. В умовах війни і потреби швидко розпочати зміни це може затягнути призначення на місяці. До того ж, як показує досвід, конкурс легко перетворюється на політичний театр і обговорення особистостей замість їхніх програм, а масові медійні дискредитаційні кампанії можуть підірвати авторитет нового керівника ще до призначення.

Реформа не може обмежуватися зміною процедури. Потрібен конкретний план інституційних змін зі строками й результатами. Перший етап — негайний комплексний аудит прокуратури для оцінки кадрового та інституційного стану, виявлення найпроблемніших практик і рішень. Там, де є обґрунтовані питання до доброчесності чи професійної спроможності керівників, має бути належна перевірка і відповідні кадрові рішення. Паралельно слід посилити Генеральну інспекцію та створити постійний механізм перевірки доброчесності прокурорів: системна перевірка доброчесності й службової поведінки, реагування на обґрунтовані повідомлення про порушення, виявлення конфліктів інтересів і ризиків неналежного впливу. Якщо виявлено ознаки кримінального правопорушення, матеріали мають передаватися компетентному органу.

Для цього Генеральна інспекція сама повинна бути захищена від ручного управління: функціональна незалежність, захищений штат, належне фінансування, керівник із гарантованим строком повноважень і прозора процедура добору. Свого часу розглядалася ідея підпорядкування інспекції Раді прокурорів — до цієї логіки варто повернутися, можливо, в іншій юридичній конструкції. Головне, щоб інспекція не залежала від особи, доброчесність підлеглих якої вона фактично має контролювати.

Другий блок — реальна автономія прокурорського самоврядування. Про незалежність Генерального прокурора від політичної влади говорять багато, значно менше — про інституційну незалежність прокурорської спільноти від самого Генерального прокурора. Але одна без одної не працює: якщо керівник незалежний від політиків, але контролює кадрові призначення, кар'єру, дисципліну, структуру органів і має широкі можливості впливати на конкретного прокурора, проблема концентрації влади просто переноситься на інший рівень. Тому Рада прокурорів не повинна залишатися другорядним елементом системи: їй потрібні власний спроможний секретаріат, організаційна та бюджетна автономія і, головне, реальні повноваження. Саме незалежні органи прокурорського врядування мають відігравати ключову роль у професійному доборі, оцінюванні, дисциплінарній відповідальності, захисті незалежності прокурорів і формуванні кадрової політики. Генеральний прокурор залишається керівником системи, визначає стратегічні пріоритети, представляє прокуратуру, відповідає за результат і має достатню вагу для реалізації змін — але не повинен одноосібно контролювати професійну долю кожного прокурора.

Третій блок — процесуальна незалежність. Будь-яка вказівка, заміна прокурора чи групи прокурорів, передача провадження, витребування матеріалів повинні мати законну підставу, бути письмовими й мотивованими. Прокурор має отримати реальний механізм оскарження незаконної вказівки або процесуального рішення. Варто відмовитися й від необмеженого доступу керівництва до матеріалів будь-якого досудового розслідування: доступ має визначатися конкретними процесуальними повноваженнями та потребою в конкретному провадженні.

І ще один момент, який не можна оминути: навіть ідеально перебудована прокуратура не працюватиме ефективно, якщо інші елементи кримінальної юстиції функціонуватимуть кожен за власною логікою. Прокуратура щодня взаємодіє з органами досудового розслідування, судами, антикорупційними та іншими правоохоронними органами. За останні роки архітектура системи суттєво змінилася — з'явилися нові інституції, компетенції, гарантії незалежності, але вони не завжди складалися в єдиний механізм. Тому потрібні зрозуміле розмежування компетенцій, механізми взаємодії та відповідальності, процедури вирішення інституційних конфліктів — особливо у взаємодії прокуратури з органами досудового розслідування, НАБУ і САП. Система має гарантувати незалежність та об'єктивність кримінального переслідування незалежно від того, кого стосується конкретне провадження, а політичні чи корпоративні конфлікти між інституціями не повинні переноситися в кримінальний процес.

Зрештою, Україні потрібно визначитися, яку систему кримінальної юстиції вона будує, яке місце в ній посідає прокуратура і яким має бути баланс між незалежністю, координацією та відповідальністю її складових. І наступний Генеральний прокурор має бути достатньо сильним, щоб змінити прокуратуру, і достатньо відповідальним, щоб обмежити власну владу.